Stručnjak za javne nabave upozorava: Naknade za žalbe na natječaje su skupe, a bez njih nema kontrole
Javna nabava u Hrvatskoj ima puno prostora za poboljšanja. Stručnjak Marko Turudić misli kako su trenutačno skupi žalbeni postupci najveći problem. Kaže kako se korupcija ne može izbjeći tamo gdje se vrti puno novaca, ali je ne treba olakšavati lošim rješenjima. Na pitanje o aferi u zdravstvu iskazao je želju da najavljene revizije budu temeljite i javno objavljene.
Marko Turudić izvanredni je profesor na katedri za upravno pravo koji se najviše bavi javnom nabavom. Kako je Hrvatska mala država, jedan je od rijetkih profesora koji pokriva tu temu. O njoj piše i na svome blogu, na kojem često zna isticati kako situacija u javnoj nabavi nije dobra. S obzirom na čestu korupciju poput one nedavno spominjane u zdravstvu, za Forbes Hrvatska upitali smo ga koji su ključni problemi javne nabave u Hrvatskoj.
Kakvo je trenutačno stanje u hrvatskom društvu po pitanju javne nabave?
Važan je način na koji pričamo o javnoj nabavi u društvu. Dao bih dva primjera.
Imamo problem s pravosuđem. Od početka postupa do pravomoćnosti prođe pet, šest, pa i sedam godina, a krivnja za trajanje se kolektivno stavlja na sudove. U pravu javne nabave je potpuno suprotna situacija. Dopušteno da se krivnja stavlja na žalitelje, jer navodno odugovlače postupke pravnim lijekovima. Zamislite da u drugim granama pravosuđa za nedostatke okrive ljude koji koriste pravne lijekove.
A drugo, gdje se jako pretjeralo je povećanje žalbenih naknada i to je nešto o čemu se ne priča dovoljno. Usporedite to sa zakonom na pravo na pristup informacijama. Zamislite da u situaciji u kojoj ste odbijeni morate platiti nekoliko desetaka tisuća eura za žalbu. Kakva bi bila percepcija takvog pravnog lijeka?
Visoke cijene naknada smanjile su broj žalbi
Nemam ništa protiv naknada, ali u ovim iznosima jako suzbijaju interes gospodarskih subjekata da podnose žalbe. A bez njih, nitko ne kontrolira zakonitost postupaka javne nabave.
Ako se dobro sjećam, bilo je oko 900 do 1000 žalbi u 2022. godini, a u 2023. godini nakon povećanja žalbenih naknada broj je pao na oko 700.
Nitko ne kaže da bi na 20.000 postupaka trebali imati 20.000 žalbi, ali bez 1500 do 2000 žalbi ne možemo govoriti o učinkovitoj kontroli. I na toliko njih, bilo bi teško pričati o ekscesivnom ili pretjeranom korištenja prava na pravni lijek.
Može li se na natječaje žaliti itko osim sudionika?
Mogu se žaliti i Ministarstvo gospodarstva i DORH, ali mislim da to do sada nisu koristili ili su koristili iznimno rijetko.
Postoje žalba na dokumentaciju i na odluku o odabiru. Kad pričamo o ovoj prvoj, na nju se može žaliti bilo koji gospodarski subjekt jer u toj fazi još nitko nije ponuditelj. Tu i u prethodnim savjetovanjima je bilo puno šansi da se isprave određene nezakonitosti. Naravno, bilo je tu i pokušaja sabotiranja i usporavanja postupaka, ali ne vidim zašto je bilo opravdano dići žalbene naknade i do 100 puta. Prije su iznosile 5000 kn, sad su proporcionalne vrijednosti predmeta nabave i znaju iznositi i do 66.000 eura.
Kroz žalbe se puno toga moglo ispraviti, i tu je napravljena najveća greška.
U jednostavnoj javnoj nabavi nema nikakvog pravnog lijeka
Kakvo je stanje u drugim državama?
Nezahvalno je uspoređivati, jer je svaka država članica Europske unije država za sebe sa specifičnim problemima. Pravne sustave direktive EU ujednačavaju pravo samo do neke mjere pa ih je teško uspoređivati. Naš najveći problem je nedostatak kontrole, koji se očituje u sve manjem broju korištenja pravnih lijekova.
Veliki problem je i jednostavna nabava. Ona pokriva postupke vrijednosti do 26.000 eura za usluge i robu i do 60-ak tisuća eura za radove. Najveći problem osim što nema upravnog nadzora je što nemamo nikakvog pravnog lijeka. On ne postoji, ne može se koristiti iako je Ustavni sud imao jednu odluku da protiv svake odluke javnopravnog tijela mora biti osigurana barem sudska zaštita. To znači da moramo osigurati bar pojednostavljeni upravni spor za javnu nabavu.
Problem su i izvršenja ugovora nakon što je postupak završen. Pitanje je koliko se zakonito ti ugovori izvršavaju. Do 2022. godine bilo je moguće dodatno ugovoriti do 30 posto dodatne vrijednosti, a nakon toga je podignuto na 50 posto. Primjerice naručite 100 nečega preko natječaja i onda možete naručiti još 50 bez natječaja. To širi sivu zonu u kojoj je moguće ugovoriti dodatne stvari bez provođenja postupka javne nabave.
Doduše, za dodatne ugovore odnosno anekse, moraju se ispuniti neki uvjeti, da se na primjer nije moglo predvidjeti da će biti potrebni novi komadi nečega i slično. Tu nam treba malo više kontrole.
Korupciju se ne može iskorijeniti, ali ju je moguće otežati
Koliko bude nepravilnih natječaja? Onih koji su napisani za nekoga.
Nemoguće je reći koliko je nepravilnih natječaja, ne znam kako doći do tih podataka. Pretpostavlja se da u svakoj zemlji oko pet posto proračuna ode na korupciju.
Valjda ipak postotak varira od države do države?
To su generalne brojke, nema nekih specifičnih procjena koliko posto BDP-a u Hrvatskoj odlazi na korupciju. Ono što mogu reći sa sustavne strane, je da više kontrole znači manje potencijalne korupcije. Ali kontrola mora biti vagana s interesom naručitelja da dobiju ono što im treba. Na 20.000 postupaka ne smijemo imati 20.000 žalbi, jer bi to značajno otežalo naručiteljima nabavu sredstava za rad, ali mi smo došli do toga da na 20.000 postupaka imamo debelo ispod 1000 žalbi i nekoliko stotina upravnih nadzora što je jako loše za cijeli sustav i te brojke moramo podići.
Čak i da dođe do izmjena Zakona o javnoj nabavi, mi nećemo iskorijeniti korupciju, ali ćemo je otežati i smanjiti prostor gdje je moguća.
Jadrolinija je imala raznih natječaja čiji kriteriji su možda upitni. Oni su se opravdavali kako su u dosta teškom položaju na tržištu i jedina takva tvrtka u Europi koja mora prolaziti kroz javnu nabavu.
Ne znam kako je reguliran status usporedivih tvrtki u drugim državama članicama EU. Vi imate posebni članak u Zakonu o javnoj nabavi koji navodi tko je sve naručitelj i koji se kriteriji moraju ispuniti da bi netko to bio. Na primjer država, ministarstva, javnopravna tijela, gradovi i općine. Ali imate i kriterij je li netko naručitelj prema financiranju i upravljačkoj strukturi i ako nema trgovački karakter. Ovakvo definiranje naručitelja nismo mi izmislili – to smo transponirali iz javnonabavnih direktiva.
Ako pravna osoba zadovoljava te kriterije, mora provoditi postupke javne nabave. Ti kriteriji su isti u svakoj državi članici EU.
Nadam se da će interne revizije u zdravstvu biti temeljite i javno objavljene
Kako komentirati nedavna zbivanja u zdravstvu i njihovu korupcijsku aferu?
Vidim da će krenuti neke interne revizije. Nadam se da će biti temeljite i da će izvješća biti javno objavljena.
U kojem sektoru ima najviše korupcije?
Teško mi je govoriti koji je sektor javne nabave više pogođen korupcijom. Ne možete procjenjivati to na temelju afera koje medijski odjeknu. Ono što općenito mogu reći o javnoj nabavi u zdravstvu je da treba razmisliti o napuštanju modela objedinjenih javnih nabava koji se guraju u zadnje vrijeme.
Da, nedavno je bio jedan takav natječaj, ali bio je podijeljen na puno grupa…
Lijekovi za bolnice, čak i kad se podijele u grupe mogu rezultirati natječajem za koji treba jako puno vremena dok se realizira. Oni se napuštaju na razini EU. S time da to nije crno-bijeli odgovor, to je samo moje mišljenje. Možda bi se trebala povesti šira rasprava o objedinjenoj nabavi u zdravstvu.
Koja je prednost neobjedinjene javne nabave?
Brzina i predmet nabave približavate onome tko će ga trošiti i kome treba. Zahtijeva više povjerenja u naručitelja, ali je posebno važno za bolnice da pravovremeno imaju ono što je potrebno da bi pružili skrb. Više odgovornosti treba dati naručiteljima uz mogućnost pravnog nadzora da se smanje korupcijski rizici.
Kontrolira li itko što se traži u natječajima?
Mediji znaju pisati o natječajima na kojima postoji sumnja za korupciju, ali i o onima za koje misle da se previše troši. Npr. kad netko na manje bitnoj poziciji u državnoj ustanovi nabavlja luksuzni auto. Nakon što to bude popraćeno u medijima, često se događalo da natječaj bude poništen. Zašto Vlada ne bi zaposlila jednu jedinu osobu da prati natječaje i reagira prema onome tko ga je raspisao kad uoči nešto neprikladno?
Već imate institut upravnog nadzora u sklopu Ministarstva gospodarstva, resornog tijela zaduženog za cijeli sektor javne nabave u Hrvatskoj. Oni su ovlašteni provoditi upravni nadzor, vanjsku kontrolu postupka javne nabave u bilo kojem trenutku. Mogu i analizirati dokumentaciju o javnoj nabavi i sugerirati naručitelju da je ispravi.
Godišnje bude oko 20.000 postupaka javne nabave, a Ministarstvo gospodarstva provede oko 150 upravnih nadzora po službenoj dužnosti i zaprimi oko 70 zahtjeva za provođenje upravnog nadzora od zainteresiranih stranaka.
Zašto se to više ne koristi?
Teško mi je reći, djelomično zbog potkapacitiranosti Ministarstva gospodarstva. Ako imate 20.000 postupaka, da bi upravni nadzor imao smisla morate ih imati preko 1000 godišnje, a da bi se to provodilo, morate provesti određena zapošljavanja.
Upravni nadzor može provjeravati predmet nabave, provjeravati postupak ili izvršenje ugovora i biti koristan alat koji se može koristiti na puno načina. Njime možete raditi stvari koje žalbom i tužbom ne možete. Važan je za osiguravanje zakonitosti javne nabave.
Što je više ponuditelja, to se vrijednost posla smanjuje
Tko je kriv što se on ne koristi?
Odgovornost je na Ministarstvu gospodarstva s obzirom da bi ga Ministarstvo trebalo provoditi, ali treba uzeti u obzir njihove ograničene kapacitete. Treba nam široka rasprava o toj temi, kako bismo osvijestili potrebu korištenja.
Koliko se firmi javlja na pojedinačne natječaje? Povremeno vidim podatke koji sugeriraju da je za državu bolje kad ih se javlja više.
Imamo jako puno postupaka u kojima imamo jednog ili dva ponuditelja, to definitivno treba podići. Pisali smo jedan rad koji je pokazao da što imate više ponuditelja to se ugovorena vrijednost natječaja sve više smanjuje i približava procijenjenoj vrijednosti postupka.
Mislite s gornje strane? Meni se čini da procijenjena vrijednost bude gornji limit u natječajima?
U građevini u zadnje vrijeme imate značajan rast nesrazmjera između procijenjene i ugovorene vrijednosti – odnosno značajno veću ugovorena vrijednost od procijenjene. S druge strane, u nadzornim uslugama u građevini u zadnje vrijeme imate ugovorene cijene koje su značajno niže od procijenjenih. Neki kolegice i kolege smatraju kako je ovdje riječ i o ”dumpingu” cijena, ali ovo svakako ukazuje na određene probleme na tržištu. Kvalitetan i dobro plaćen stručni nadzor nad izvođenjem radova je iznimno važan, sigurnost i kvaliteta izgrađenih zgrada nam je svima od velikog interesa.
Na strani ponuditelja trebamo puno jaču kontrolu zabranjenih sporazuma odnosno kartela. Ima indicija da na nekim tržištima postoji određena razina ”kartelizacije”, ali to je nešto o čemu se počelo razmišljati. Možda je na to utjecao i, nadam se, skori pristup OECD-u. Na ovom tragu jako je važan nedavni sporazum AZTN-a i DORH-a kojim ugovaraju pojačanu suradnju u otkrivanju i procesiranju kartela u javnoj nabavi, nadam se da ćemo u bližoj budućnosti vidjeti neke rezultate.
Nema promjena dok javna nabava ne postane političko pitanje
Kolike su šanse za promjene na bolje?
Dobar niz godina se bavim javnom nabavom i zabrinjava me situacija s pravnim lijekovima. Nadam se da će biti volje i pameti da se žalbene naknade smanje. Čini mi se da suštinskih promjena neće biti sve dok javna nabava ne postane prvorazredno političko pitanje. Kada bi se to dogodilo mogli bi raspravljati o tome kakvu javnu nabavu želimo, u okviru onoga što dopušta europsko pravo.
Dok se to ne dogodi i dok nepribližimo problematiku cijelog sustava široj javnosti mislim da će nam se stalno događati isti problemi, i da ćemo nastaviti pričati o javnoj nabavi isključivo kad netko završi u lisicama.
Ne možete izbjeći korupciju gdje se vrti puno novaca, ali je ne morate olakšavati. Ako država želi nadzirati zakonitost postupaka javne nabave, mora se osloniti na žalitelje.
Od nas to zahtijeva i javnonabavno pravo EU koje je uspostavilo ”supplier review system” u kojem zaštita objektivne zakonitosti postupaka javne nabave ovisi o pravnim lijekovima koje podnose gospodarski subjekti kako bi prvenstveno zaštitili svoja subjektivna prava.
Što je novo s eliminiranjem kineskih tvrtki iz natječaja?
Nedavno smo razgovarali o odluci Suda Europske unije koja bi mogla rezultirati eliminiranjem kineskih tvrtki s natječaja u Europskoj uniji. Države koje nemaju potpisan trgovinski sporazum s Europskom unijom bit će u prilično nezahvalnoj poziciji. Je li se dogodilo nešto novo u međuvremenu? Kakve su reakcije?
Reakcije na presudu Suda Europske unije u predmetu Kolin su bile burne širom EU, i još uvijek nemamo jasan put naprijed. Neka glavna pitanja još uvijek nisu riješena, a glavni preduvjet za rješavanje većine njih, barem u Hrvatskoj, je da Ministarstvo gospodarstva što prije započne postupka izmjena Zakona o javnoj nabavi.
Naručitelji mogu samostalno odlučiti hoće li ili neće omogućiti sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u tom konkretnom postupku javne nabave. Međutim, ako im se omogući sudjelovanje – gospodarski subjekti iz trećih zemalja nemaju zaštitu EU prava i nacionalnog prava kojim su transponirane EU javnonabavne direktive. Ipak, izmjene Zakona o javnoj nabavi su nužne kako bi se – kroz zakonodavnu implementaciju glavnih zaključaka iz Kolin presude – naručiteljima, gospodarskim subjektima iz trećih zemalja – ali i onima iz EU i zemalja sa potpisanim recipročnim trgovinskim sporazumima, DKOM-u i Visokom upravnom sudu olakšalo daljnje postupanje.
I dalje mislim da bi naši naručitelji u velikoj većini slučajeva morali onemogućiti sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja u svojim postupcima javne nabave. Razlozi su tehnički -velika neizvjesnost u takvim postupcima, ali i načelni – osiguravanje ravnopravnog tretmana EU gospodarskih subjekata na tržištima tih trećih zemalja.
Ovaj tjedan je objavljena presuda Visokog upravnog suda u predmetu koji je bio i povod za predmet Kolin pred SEU-om. Visoki upravni sud je odbio tužbu turskog žalitelja pozivajući se na presudu SEU-a u predmetu Kolin, i možemo očekivati još rješenja DKOM-a i presuda Visokog upravnog suda koja će se baviti tim pitanjima.