Analiza Ariane Vele: Ovo je prava istina o korištenju fondova u Europskoj uniji
O EU fondovima, barem kada je Hrvatska u pitanju, više nije potrebno trošiti riječi; brojni su građani svjedočili otvorenju Pelješkog mosta, koristili nove autobuse u javnom gradskom prijevozu, poduzetnici su gradili i opremali svoje tvornice, a OPG-ovci podizali nasade svega i svačega. Zato slobodno možemo reći da su unazad posljednjih 10-ak godina EU fondovi postali uobičajeno sredstvo financiranja cijelog niza projekata. Unatoč tome, postoji cijeli niz problema s kojima se Hrvatska suočava kada su EU fondovi u pitanju, no sada je jasno da ona u Europskoj uniji nije usamljena kada su u pitanju problemi s apsorpcijom jer i druge države članice muku muče s efikasnošću u njihovu korištenju.
Prije nekoliko je dana Odjel za strukturne i kohezijsku politiku Glavne uprave za unutrašnje politike Europskog parlamenta objavio Završnu studiju o stopama apsorpcije sredstava Kohezijske politike za programsko razdoblje 2014. – 2020[1]. Izvješće pokazuje porazne rezultate u prvih nekoliko godina financijske perspektive koji su rezultirali time da je na kraju 2018. godine na razini cijele EU bilo isplaćeno samo 25 posto ukupno alociranih sredstava. Zabrinjavajući trend nastavio se do kraja 2020. godine kada je stopa apsorpcije iznosila samo 52,5 posto.
Srećom, politike EU-a su takve da su u prošloj financijskoj perspektivi koristile pravilo N+3 (sredstva alocirana za jednu godinu troše se u toj i naredne tri godine) pa su države članice EU fondove mogle koristiti zaključno s 31. prosincem 2023. godine, što se pokazalo spasonosnim jer su programsko razdoblje završile na respektabilnih 94,4 posto, odnosno 335,5 milijardi eura u odnosu na planiranih 355,1 milijardi, što i nije tako loše uzevši u obzir sve krize i disrupcije s kojima se EU nosio u proteklih nekoliko godina.
Ključni problemi s kojima se susreću EU i države članice grupirani su u nekoliko kategorija unutar kojih su istraživači promatrali performanse država članica i na temelju njih izvlačili ključna opažanja i nalaze. To su: Europske politike i zakonodavni okvir, institucionalni i zakonodavni kapacitet na nacionalnoj razini, nacionalni socio-ekonomski kontekst i administrativni kapacitet i modaliteti isporuka na razini sustava i korisnika.
Kašnjenje u donošenju pravnog okvira
Kada govorimo o ulozi Europske unije, jedan od najvažnijih problema na koji sam i sama godinama upozoravala odnosi se na kašnjenje u donošenju pravnog okvira za korištenje EU fondova koji državama članicama predstavlja temelj za donošenje operativnih programa i nacionalnog okvira za korištenje sredstava. Ako kasni EU, kasne i države članice, a tomu u prilog govori i činjenica da je EU u zadnje četiri financijske perspektive zakonodavni okvir donosila ili pred sam početak iste, a svakako sa zakašnjenjem u odnosu na planove. Na primjer, okvir za perspektivu 2000. – 2006. donesen je u lipnju 1999., za perspektivu 2007. – 2013. u srpnju 2006., za perspektivu 2014. – 2020. u prosincu 2013., dok je za ovu financijsku perspektivu koja je počela 1. siječnja 2021. godine, okvir donijela tek u lipnju 2021. godine.
Takva zakašnjenja onemogućuju državama članicama da svoju regulativu donesu na vrijeme i da ona bude spremna prije početka programskog razdoblja. Samim time kasni i priprema projekata, a onda i provedba pa je apsorpcija u početku razdoblja niska. Tome doprinosi i preklapanje financijskih razdoblja radi prolongacija korištenja u obliku pravila N+3. Nepovoljan utjecaj preklapanja najbolje se vidio u Hrvatskoj u protekle dvije godine kada smo koristili sredstva iz dviju financijskih perspektiva, sredstva iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti te sredstva iz Fonda solidarnosti EU-a. Upravo se tu mogao dobro iščitati još jedan problem, a to je pitanje nadležnosti pojedinih tijela u sustavima upravljanja i kontrole, promjene u njihovoj nadležnosti i povećan opseg posla koji onda nepovoljno utječe na pripremu poziva, dodjelu sredstava i, posljedično, na provedbu projekata i plaćanja.
Zanimljivo je to da EU još uvijek nije našla način da pojednostavi procedure i da osigura veću primjenu onih procedura koje jesu pojednostavljene, osigura ujednačenost u zahtjevima na razini zakonodavstva vezanog uz trošenje EU sredstava koje upućuje državama članicama, ali i da osigura konzistentnost u svojim strategijama razvoja i ulaganja, kao i da smanji broj izmjena ključnih uredbi koje imaju neposredan utjecaj na korištenje različitih potpora.
Pitanje kvalitete vladajućih političkih struktura
Kada govorimo o državama članicama, ključni izazovi koje su autori identificirali, i kojima se teško usprotiviti, odnose se na pitanje kvalitete vlada koje upravljaju procesima, navodeći da one vlade koje rade kvalitetno, odnosno rade na način koji osigurava veću transparentnost i odgovornost prilikom alociranja EU sredstava, uglavnom imaju bolje rezultate. Kao ključne barijere navode se politički klijentelizam u dodjeli sredstava, potencijalni nedostatak političke potpore za određena ulaganja, postavljanje ključnih osoba unutar sustava koji upravljaju EU sredstvima prema političkom ključu, ali i česte promjene zakonodavnog okvira na nacionalnoj razini koje onda utječu na projekte koji su već u provedbi (sjetimo se samo novog Zakona o javnoj nabavi 2017. godine i njegova utjecaja na projekte koje smo provodili unutar te perspektive).
Kao jedna od ključnih problema na razini cijele EU identificiran je nizak administrativni kapacitet za korištenje sredstava, teški i birokratizirani sustavi javne uprave koji nisu dovoljno fleksibilni za potrebe dinamičnog upravljanja EU projektima, neefikasnost javne uprave, ali i nemogućnost nagrađivanja i napredovanja zaposlenika javne uprave.
Ni EU nije dovoljno naučila na vlastitim problemima
I, na kraju, kada se spustimo na razinu pojedinih poziva (natječaja), kao ključni problemi s kojim se suočavamo i mi u Hrvatskoj, identificirani su nedovoljno pogođen sadržaj i pravila poziva (natječaja), zahtjevne i kompleksne procedure javne nabave (i s time imamo iskustva, zar ne?), limitirano i nedostatno korištenje informatičkih tehnologija i, što je za nas u Hrvatskoj posebna tabu tema, nedostatak komunikacije ključnih dionika – sustava i korisnika.
Sve su ovo problemi s kojima se, kao što sam prethodno navela, bori i Hrvatska pri čemu je, moramo priznati, u nekim segmentima napredak ipak vidljiv, posebice na razini usvojenog institucionalnog znanja, kao i znanja korisnika o tome kako se pripremaju i provode projekti, no vidjet ćemo hoće li se taj napredak pokazati dovoljnim za uklanjanje i drugih barijera s kojima se nosimo.
Podatak koji zabrinjava, kako nas, tako i EU, jest svakako taj da je stopa apsorpcije za programsko razdoblje u kojem se nalazimo sada (2021. – 2027.) u prve tri godine programskog razdoblja na razini cijele EU niža od stopa u prethodna dva razdoblja (2007. – 2013. te 2014. – 2020.), stoga možemo zaključiti da čak niti EU nije dovoljno naučila tijekom svih ovih godina niti je uspjela pronaći lijek za identificirane probleme, a to je nešto što će se osjetiti ne samo u smislu stope apsorpcije, nego i rezultata i učinaka koje EU želi postići korištenjem navedenih sredstava. To je, nažalost, tema o kojoj se premalo govori, a kako sada stvari stoje i u ovom ćemo se programskom razdoblju baviti brojkama i postotcima, a ne i stvarnim rezultatima.
[1] Ciffolilli, A & Pompili, M 2024, Research for REGI Committee – Absorption rates of Cohesion Policy funds, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Brussels
Ariana Vela jedna je od najpriznatijih stručnjakinja za fondove EU-a i javnu nabavu u Republici Hrvatskoj i regiji, s više od 20 godina iskustva. Sudjelovala je u pripremi i provedbi više od 500 projekata financiranih bespovratnim sredstvima EU-A (portfelj 6+ milijardi eura), od kojih je najveći projekt tzv. „Pelješki most“, odnosno „Cestovna povezanost s južnom Dalmacijom“. Vanjska je stručnjakinja konzultantske tvrtke McKinsey & Company, kao i predavačica na brojnim visokim učilištima i fakultetima. Posjeduje MBA iz područja menadžmenta te certifikat iz područja projektnog menadžmenta – IPMA Level A. Certificirana je trenerica javne nabave, a trenutačno pohađa doktorski studij iz poslovne ekonomije na Ekonomskom fakultetu u Rijeci. Na Učilištu EU Projekti obnaša funkciju ravnateljice te funkciju predavačice. U poduzeću AVELANT d.o.o. kao CEO zadužena je za cjelokupno upravljanje društvom i portfeljem, jačanje kapaciteta cijelog konzultantskog tima, uvođenja inovacija u rad i poslovanje te vođenje velikih projekata.
