Kako popraviti sustav javnih nabava kroz koji godišnje prođe 10 milijardi eura?
Najčešći oblici korupcije u Hrvatskoj vezani su uz javne nabave, kroz koje se godišnje troši vrlo velik novac. Prema posljednjim podacima, za 2022. godinu, vrijednost javne nabave iznosila je oko 10 milijardi eura. Ako se i mali postotak tog novca – bilo zbog korupcije ili drugih razloga – utroši na neadekvatan način, nastaje višemilijunska šteta.
O tome koje su glavne slabe točke sustava javne nabave i kako ga poboljšati, porazgovarali smo s dr.sc. Markom Turudićem, izvanrednim profesorom na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, koji se intenzivno bavi tom problematikom.
Svi koji prate javne nabave sigurno su često znali vidjeti natječaje u kojima se vrijednost nabave procjenjuje na 198 ili 199 tisuća kuna – dok je kuna još bila službena valuta. Iznosi koji su taman ispod praga za provođenje jednostavne nabave. Profesor Turudić upravo to ističe kao jednu od slabih točaka sustava.
Vrijednost posla ispod praga za javnu nabavu može biti izigravanje sustava
“Određivanje procijenjene vrijednosti nabave jako malo ispod pragova za postupak javne nabave može biti pokazatelj izigravanja Zakona o javnoj nabavi koji naručitelju daje praktički slobodne ruke kod izbora ugovaratelja. Ono što je posebno problematično je kasnije aneksiranje takvih ugovora, što znači da ukupna vrijednost vrlo lako može prijeći pragove vrijednosti za provođenje postupka ”klasične” javne nabave. Također, posebno je problematična činjenica što protiv odluke o odabiru u postupcima jednostavne nabave pravne zaštite – nema. Ovdje je važno napomenuti kako je Ustavni sud u svojoj odluci od 19. svibnja 2020. izričito naveo kako protiv svake odluke bilo kojeg javnopravnog tijela mora postojati mogućnost pristupa sudu, što se kod nas ignorira”, kaže Turudić.
Imam dojam da se javnu nabavu doživljava kao problem koji se treba istrpiti, te se često pokušavaju naći normativni načini zaobilaženja. Najbolji primjer je Zakon o obnovi, kada se na kreativne načine pokušalo – i uspjelo – isključiti Zakon o javnoj nabavi iz čitavog niza nabava u obnovi. Sve ovo se radilo pod parolom učinkovitosti i brzine obnove
dr.sc. Marko Turudić
Druga slaba točka sustava javne nabave su naknadne izmjene ugovora – mijenja se konačna cijena, a ponekad i trajanje radova ili izvršenja usluga koje se nabavljaju.
Poslovi mogu poskupjeti i 50 posto, nakon provedenog natječaja
“Izmjene, odnosno aneksiranje ugovora je još jedan dio provođenja postupka javne nabave koji je iznimno podložan korupciji. Naime, ovdje načelno i praktički nema nikakvog nadzora, pa se često može čuti o kreativnom tumačenju ‘nepredviđenih okolnosti’ kao razlogu za aneksiranje do 50 posto vrijednosti originalnog ugovora. Također, u zadnje vrijeme se može primjetiti nerazmjerno produljenje trajanja izvršenja ugovora o radovima, koje zna biti i značajno dulje od roka za izvršenje predviđenog u dokumentaciji o nabavi”, upozorava Turudić.
Zlouporabe se događaju i kod odabira postupka javne nabave, kaže Turudić, misleći na upitni odabir pregovaračkog postupka bez prethodne objave.
“Iako je ovaj postupak potreban i nužan u taksativno određenim slučajevima iz Zakona o javnoj nabavi, zna se koristiti suprotno cilju i svrsi kojoj je namijenjen, budući da naručitelju osigurava najmanju razinu transparentnosti i direktno pregovaranje sa ponuditeljima po izboru”, kaže.
Treba obratiti pažnju i na kartele koji podižu cijene poslova
No, isto tako, upozorava da je pogrešno je o korupciji u javnoj nabavi razmišljati samo iz konteksta javnog sektora. “Važno je obratiti pažnju i na kartele ponuditelja koji značajno dižu konačnu ugovorenu cijenu predmeta nabave. Nažalost, kartele je vrlo teško dokazati, te treba pružiti što veću potporu Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja u obavljanju tog važnog posla”, poručuje Turudić.
Problematičan je, smatra, i odnos zakonodavca prema javnoj nabavi, pa kao primjer daje Zakon o obnovi koji je donesen nakon razornih potresa 2020. godine.
“Imam dojam da se javnu nabavu doživljava kao problem koji se treba istrpiti, te se često pokušavaju naći normativni načini zaobilaženja. Najbolji primjer je Zakon o obnovi, kada se na kreativne načine pokušalo – i uspjelo – isključiti Zakon o javnoj nabavi iz čitavog niza nabava u obnovi. Sve ovo se radilo pod parolom učinkovitosti i brzine obnove, a rezultat je jasna poruka zakonodavca: ako želiš nabaviti nešto brzo i učinkovito – zaobiđi javnu nabavu, kaže Turudić.
Pravna zaštita u javnim nabavama praktički ne postoji
Upozorava i na neprijateljski stav zakonodavaca prema pravnoj zaštiti u postupcima javne nabave, odnosno žalbama.
“Sukladno statističkim podacima koje Državna komisija za kontrolu javne nabave (DKOM) objavljuje u svojim godišnjim izvješćima, može se zaključiti da se žalba kao pravni lijek u postupcima javne nabave koristi vrlo rijetko – žalbe DKOM-u se podnose u samo oko 7 posto provedenih postupaka javne nabave, što znači da se uopće ne kontrolira zakonitost preko 90 posto postupaka javne nabave. Štoviše, gore navedeni podaci pokazuju i da je broj žalbi, od stupanja na snagu trenutno važećeg Zakona o javnoj nabavi, skoro konstantno u padu. Neprijateljski stav zakonodavca se ogleda u činjenici da su nedavnim izmjenama Zakona o javnoj nabavi žalbene naknade digli i do 100 puta, a kao jedan od razloga su naveli – preveliki broj žalbi. Posljedica ovakvih izmjena je pad broja žalbi DKOM-u za minimalno 30 posto tijekom prošle godine. Razumijem kako žalbe odgađaju izvršenje malog broja većih infrastrukturnih projekata svake godine, ali rješenje nije ubijanje cijelog sustava kako bi se riješili problemi koji su rješivi na puno razmjerniji način”, kaže Turudić.
Kada se uzmu u obzir navedene brojke, Turudić zaključuje da u javnim nabavama pravna zaštita praktički ne postoji. S obzirom na to da se žalbe podnose u samo 7 posto slučajeva, ispada da se preko 90 posto postupaka ne kontrolira. Također, kako kaže, tome treba pribrojiti i nepostojanje pravnih lijekova kod jednostavne nabave, koja je prema posljednjim podacima, za 2022. godinu vrijedna oko 1,5 milijarde eura. Osim toga, kako je već rečeno, podignute su i žalbene naknade, što je dodatno smanjilo broj žalbi, pa onda i kontrolu javnih nabava.
Ministarstvo gospodarstva može nadzirati svaki postupak nabave, ali to rijetko čini
“Nužno je smanjiti žalbene naknade, te potaknuti Državno odvjetništvo i Ministarstvo gospodarstva na redovito podnošenje žalbi u postupcima javne nabave. Oni su Zakonom o javnoj nabavi posebno na to ovlašteni, a tu ovlast koriste na razini statističke greške”, poručuje Turudić.
Upozorava i na problem zanemarivanja upravnog nadzora, kojim bi trebalo provoditi Ministarstvo gospodarstva, ali to izuzetno rijetko čini.
“Ministarstvo gospodarstva ima ovlast nadzirati svaki postupak jednostavne nabave i svaki postupak javne nabave. Posebno je važno da, za razliku od DKOM-a, Ministarstvo nije ograničeno inicijativom ponuditelja koji podnosi žalbu niti žalbenim razlozima, te za razliku od DKOM-a može nadzirati postupak za vrijeme njegova trajanja, kao i samo izvršenje potpisanog ugovora. Nažalost, mi imamo potpuno zapostavljanje i nekorištenje navedenog instituta, institucionalno nerazumijevanje njegove važnosti, te nepostojanje institucionalnih kapaciteta za njegovu kvalitetnu i opsežnu provedbu”, kaže Turudić.
Potkrijepljuje to i statističkim podacima koji pokazuju da Ministarstvo upravni nadzor provodi u manje od 2 posto postupaka javne nabave godišnje, a nema podataka u koliko postupaka jednostavne nabave.
“Za očekivati je da je postotak provedenih upravnih nadzora za javnu nabavu i jednostavnu nabavu zajedno – još niži. Potrebno je značajno podići kadrovske i financijske kapacitete Ministarstva gospodarstva za provođenje upravnog nadzora, te osvijestiti koliko je važan za zakonitost i prevenciju korupcije”, zaključuje Turudić.
